大白书李诚中苦心构思的营州管理体制，属于游离在朝廷常制之外的一种形式。从名义上来说，这套管理机构属于营州长史府的幕僚，与朝廷和节度府无关，一应权责都集中到长史本人身上，朝廷或者节度府需要联系营州事务的时候，全部由长史本人担待。而在实际管理营州的时候，则由长史府属下各科室来分别履行公权，承担官府职能。换句话说，这些人对长史冯道负责，而非对节度府和朝廷负责，也就是后世俗话说的编外聘用人员。
由于李诚中和刺史张在吉达成了协议，又因为他和周知裕的特殊关系，营州实施的其实是一种行政军事大包干的制度。在民事上，由长史冯道作为承包人，一应政务由冯道具体操办，每年的税费按照承包协议上缴。在军事上，由李诚中作为承包人，一应军务由李诚中打点，完成节度府和兵马使周知裕交办的任务。
冯道认真的思考着，在心里消化了很久，终于接受了这套古怪的体制。实际上这套体制是他无法拒绝的，因为赋予他的民事权力太大了，说白了，一旦这套体制运行起来，冯道就是营州事实上的最高民政长官。他甚至隐隐觉得，自己在营州的权力，比朝廷政事堂的诸位相公共有的权力还要大许多。
“将军刚才说，这些官员的职级由军职中出？”
李诚中道：“没错。咱们所设立的这九个科室，初步定员为主任科员一人、副主任科员两人、科员六人……”
冯道笑了，插话道：“合九九八十一之数，是否有逾制之嫌？”
李诚中道：“纯属巧合，具体人数可以再议。科员的职衔为陪戎副尉，秩从九品下；副主任科员为陪戎校尉，秩从九品上，也可以称为副科长；主任科员为仁勇副尉，秩正九品下，也可以称为科长。”
冯道点头：“有了朝廷承认的品秩，他们也算有了官身，做起事来才名正言顺。”他实际已经看出来，在这套体制下，官员的品秩出于军职，而军职告身由李诚中来发放，李诚中实际将人事任免权牢牢掌握在了手中。当然，冯道内心并不认为有什么不妥，这是个军头当政的年代，作为营州事实上的主人，李诚中必须掌控一切，如果李诚中不这么做，冯道反而心中不安。
冯道算了算，道：“各科室人员还是再核定一下，以实际需要定员，可好？”
李诚中道：“这个你来考虑。咱们现在真正管辖的只有白狼山至柳城的土地，所以你这个长史府要代行柳城县令的职责。”
两人商议了一番，最终将长史府各机构的设置和职责初步确定下来。
长史府增设副处长一员，秩别仁勇校尉，正九品上，以副手身份协助长史处理公务。
办公室为协调机构，负责上情下达和协助长史，设科长一人，副科长一人，科员两人。
人事科负责考评官吏功绩、人事任免等事宜，设科长一人，副科长一人，科员两人。
度支科负责拨付和调度财物，设科长一人，副科长一人，科员四人。
法律科负责刑名诉讼，设科长一人，副科长两人，科员四人。
宣传科负责教化宣达，设科长一人，副科长一人，科员一人。
催税科负责征税、加赋、派役，设科长一人，副科长两人，科员六人。…,
农、工、商三科各负责本业事，设科长一人，副科长一人，科员两人。
以上共计四十六人。
冯道想了想，道：“现在某手下共有文吏一十七人，员额不足。”
李诚中道：“可以通过考试来征辟。先在这十七人中作一次简单的考试，分派出各人职责，然后在柳城全城内考试，征辟新的文吏。”
冯道皱眉：“将军打算开科考么？恐怕有逾制之嫌。”
李诚中笑道：“不是科考，咱们叫他‘营州长史府公务员考试’。”
……
一天后，赶在南下进行“人口普查”的各小组动身前，李诚中和冯道联合主持了第一次‘营州长史府公务员考试’。考试地点位于营州都督府大堂之上，参加人员为冯道手下的十七名幕僚。因为时间仓促，考试只有两道策论题。其一为《试论营州军事》，其二为《营州民生解》，各限三百字内。两道策论都比较空泛，主要考察的是幕僚们对当前军事和民事的分析和判断，以及思辨推论的能力。
说实话，目前冯道手下的两派幕僚中，白狼山“科员”们作文章的能力显然比不上柳城“降臣”，无论辞藻还是语句，或者文章的结构上，都一塌糊涂。但李诚中和冯道关心的是他们的观点和看法，在这方面，白狼山“科员”们要占一些便宜，他们对当政者的执政理念多多少少要更加熟悉。
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